論政府采購(gòu)交易機(jī)制的重構(gòu)路徑——以《政府采購(gòu)法》的修訂為視角

# 招標(biāo)信息 2022-12-22 14:31 來(lái)源：《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志2022年第11期

本文作者劉菲菲，工作單位系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院。文章發(fā)表在《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志2022年第11期。

編者按

本文以《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》修訂為視角，通過(guò)對(duì)照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》與現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》關(guān)于政府采購(gòu)交易機(jī)制的制度架構(gòu)，進(jìn)一步闡釋政府采購(gòu)交易機(jī)制的重構(gòu)路徑。

2018年11月14日，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議審議通過(guò)了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《深改方案》），提出健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制這一改革任務(wù)。健全科學(xué)高效的政府采購(gòu)交易機(jī)制是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)然選擇，也是落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理在政府采購(gòu)領(lǐng)域落地生根的應(yīng)有之義。2022年7月15日，財(cái)政部就《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“征求意見(jiàn)稿”）再次面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，較現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）而言，其主要變化反映出《深改方案》關(guān)于政府采購(gòu)交易機(jī)制的改革思路，即通過(guò)明晰交易關(guān)系、優(yōu)化交易方式、簡(jiǎn)化交易程序等制度設(shè)計(jì)，力圖實(shí)現(xiàn)交易機(jī)制科學(xué)高效這一目標(biāo)。

一、正本清源，明晰政府采購(gòu)交易關(guān)系

（一）政府采購(gòu)定義的重構(gòu)——交易本質(zhì)的還原

從定義上看，現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)定義為采購(gòu)人的“采購(gòu)”行為，而不是與供應(yīng)商之間的“交易”行為，其原因在于，作為社會(huì)公眾代理人角色的采購(gòu)人，在使用財(cái)政性資金采購(gòu)履職所需的過(guò)程中受到法定程序的規(guī)制，無(wú)法自由選擇交易主體，如何交易、與誰(shuí)交易都只是依法執(zhí)行下的應(yīng)然選擇和必然結(jié)果，這也反映出《政府采購(gòu)法》鮮明的程序法本質(zhì)和特征，在采購(gòu)實(shí)踐中也不乏重程序、輕結(jié)果的慣性思維和做法。

對(duì)照相應(yīng)之處，征求意見(jiàn)稿將政府采購(gòu)定義為采購(gòu)人“以合同方式取得”的行為，“合同”作為市場(chǎng)交易行為的基本法律形式，明確了交易雙方的權(quán)利義務(wù)。這種定義方式是對(duì)政府采購(gòu)交易本質(zhì)的還原，也是對(duì)政府采購(gòu)交易形式的明確，即“采購(gòu)人與供應(yīng)商之間的一買(mǎi)一賣(mài)，通過(guò)合同的形式確定下來(lái)”，蘊(yùn)含著政府采購(gòu)從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型的發(fā)展規(guī)律和制度趨勢(shì)。

（二）政府采購(gòu)當(dāng)事人之重構(gòu)——交易主體的還原

現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類(lèi)主體定義為政府采購(gòu)當(dāng)事人，范圍包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作為采購(gòu)人專(zhuān)業(yè)力量不足的補(bǔ)充，與采購(gòu)人共同享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，比如，“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”的表述先后出現(xiàn)在《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例關(guān)于組織資格預(yù)審、編制招標(biāo)文件、抽取評(píng)審專(zhuān)家、實(shí)施履約驗(yàn)收等規(guī)定中。評(píng)審專(zhuān)家則納入政府采購(gòu)相關(guān)人員的范圍，主要由采購(gòu)人隨機(jī)抽取產(chǎn)生，以獨(dú)立身份參加政府采購(gòu)評(píng)審。在實(shí)踐中，因采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)之間職責(zé)劃分的不確定性，出現(xiàn)了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)“越位”而采購(gòu)人“缺位”的現(xiàn)象，容易引發(fā)兩者在政府采購(gòu)活動(dòng)中的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。而評(píng)審專(zhuān)家隨機(jī)抽取制度的不確定性，雖然在一定程度上能夠防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，但也同時(shí)存在專(zhuān)業(yè)“錯(cuò)位”和能力“不到位”的弊端，從而影響評(píng)審結(jié)論，給采購(gòu)人帶來(lái)采購(gòu)結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)。

征求意見(jiàn)稿將政府采購(gòu)當(dāng)事人的范圍限定為采購(gòu)人和供應(yīng)商，而采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專(zhuān)家則納入了政府采購(gòu)其他參加人的范圍。同時(shí)，“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”的表述被“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”取代，且組織資格預(yù)審、編制招標(biāo)文件、確定評(píng)審專(zhuān)家、實(shí)施履約驗(yàn)收也被限定為采購(gòu)人的單方職責(zé)。政府采購(gòu)當(dāng)事人和相關(guān)人員范圍、權(quán)責(zé)的重新劃分，是基于政府采購(gòu)交易本質(zhì)，對(duì)交易主體及其權(quán)利義務(wù)的還原。政府采購(gòu)各個(gè)參與人的歸位，有助于基于權(quán)責(zé)一致的原則，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)的政府采購(gòu)組織架構(gòu)和工作格局（參見(jiàn)圖1）。

二、與時(shí)俱進(jìn)，優(yōu)化政府采購(gòu)交易方式

（一）現(xiàn)行政府采購(gòu)方式

根據(jù)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》及其相關(guān)配套制度，政府采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢(xún)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、框架協(xié)議。自2015年起，為適應(yīng)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、推廣政府與社會(huì)資本合作模式等工作需要，競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式以財(cái)政部規(guī)范性文件的形式確立下來(lái)，解決了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目適用招標(biāo)方式周期長(zhǎng)效率低，適用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式又只能按照最低價(jià)成交、采購(gòu)結(jié)果難以匹配服務(wù)和質(zhì)量需求的困局，因其兼顧了周期、價(jià)格、質(zhì)量、服務(wù)等因素，故成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目適用的主要方式。2022年3月，《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)政部令第110號(hào)”）的施行，確立了框架協(xié)議方式。此后，多頻次、小額度采購(gòu)活動(dòng)具備了法律基礎(chǔ)。

從適用對(duì)象看，除詢(xún)價(jià)方式僅適用于貨物采購(gòu)，框架協(xié)議方式僅適用于貨物、服務(wù)采購(gòu)?fù)猓渌绞骄m用于貨物、工程和服務(wù)。

從適用范圍看，由于公開(kāi)招標(biāo)未列明具體情形，僅規(guī)定了必須公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，因此在實(shí)踐中成為廣泛使用的“兜底”方式。競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商雖然列明了具體情形，但部分表述較為抽象，且存在部分重合，在實(shí)踐中難以把握、不易適用。比如，部分表述為“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求”“不能事先計(jì)算出價(jià)格總額”等情形。詢(xún)價(jià)僅適用于存在局部特征的貨物采購(gòu)，且因其為最低價(jià)成交，也往往被公開(kāi)招標(biāo)（可以選擇使用綜合評(píng)標(biāo)價(jià)法）所替代，故應(yīng)用很少。單一來(lái)源因“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)”這一情形的適用，在實(shí)踐中只能輔以唯一性論證和公示程序進(jìn)行反推判斷，但并不充分，存在適用風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政府采購(gòu)方式的重構(gòu)——交易方式的優(yōu)化

征求意見(jiàn)稿中的政府采購(gòu)方式包括招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源、創(chuàng)新采購(gòu)、框架協(xié)議，其主要變化在于，將公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)整合為招標(biāo)，取消了競(jìng)爭(zhēng)性磋商，新增了創(chuàng)新采購(gòu)（參見(jiàn)圖2）。

從適用對(duì)象看，除競(jìng)爭(zhēng)性談判和框架協(xié)議僅適用于貨物、服務(wù)采購(gòu)?fù)?，其他方式均適用于貨物、工程和服務(wù)，競(jìng)爭(zhēng)性談判縮小了適用對(duì)象的范圍——不再適用于工程，而詢(xún)價(jià)的適用范圍則是在通用貨物的基礎(chǔ)上，又?jǐn)U展了通用服務(wù)和工程。

從適用范圍看，招標(biāo)方式不再采取“一刀切”的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，而是以“是否需要與供應(yīng)商協(xié)商談判”作為劃分依據(jù)，即“通過(guò)需求調(diào)查或者前期設(shè)計(jì)咨詢(xún)，能夠確定詳細(xì)規(guī)格和具體要求，無(wú)需與供應(yīng)商協(xié)商談判的采購(gòu)項(xiàng)目”，并列明適用范圍——技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一的通用貨物、服務(wù)與已完成設(shè)計(jì)的工程施工。與招標(biāo)方式相對(duì)應(yīng)，競(jìng)爭(zhēng)性談判方式的適用范圍則是以“需要與供應(yīng)商協(xié)商談判”為主要特征，即“需要通過(guò)談判細(xì)化解決方案，明確詳細(xì)技術(shù)規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)具體要求或者其他商務(wù)指標(biāo)的，或需要由供應(yīng)商提供解決方案，通過(guò)談判確定一種或者多種解決方案，并細(xì)化解決方案內(nèi)容的”，并列明技術(shù)復(fù)雜的大型裝備，實(shí)驗(yàn)、檢測(cè)等專(zhuān)用儀器設(shè)備，需要供應(yīng)商提供解決方案的設(shè)計(jì)咨詢(xún)、信息化應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)等服務(wù)，創(chuàng)新采購(gòu)以及政府和社會(huì)資本合作等適用于此種方式。

可以看出，競(jìng)爭(zhēng)性談判方式的適用范圍僅保留了“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求”的情形內(nèi)涵，并且采取更為貼合、更為清晰的表述進(jìn)行了重新釋義。單一來(lái)源方式對(duì)“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)”進(jìn)行了列舉解釋?zhuān)础耙蛐枰刑囟I(lǐng)域具有領(lǐng)先地位的機(jī)構(gòu)、自然人提供服務(wù)，或者采購(gòu)藝術(shù)作品、特定的文藝表演，或者必須采用不可替代的專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)，或者公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求等原因，只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的”，解決了實(shí)踐中如何確定項(xiàng)目唯一性的困擾，并且新增了清算、破產(chǎn)、拍賣(mài)等特殊采購(gòu)的適用情形。創(chuàng)新采購(gòu)方式主要適用于重大研發(fā)項(xiàng)目，補(bǔ)足了競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式取消后，科研項(xiàng)目和科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目的采購(gòu)方式適用問(wèn)題。因確立框架協(xié)議方式的《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》已經(jīng)出臺(tái)，故未對(duì)框架協(xié)議的適用范圍再進(jìn)行列舉。征求意見(jiàn)稿中政府采購(gòu)方式的整合、轉(zhuǎn)換、新立以及適用范圍的重新定義、刪除補(bǔ)充、解釋列舉，是對(duì)實(shí)踐中現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的積極回應(yīng)、頂層制度設(shè)計(jì)的修正完善，有助于形成科學(xué)的政府采購(gòu)交易機(jī)制。

三、化繁為簡(jiǎn)，簡(jiǎn)化政府采購(gòu)交易程序

（一）現(xiàn)行政府采購(gòu)程序

根據(jù)《政府采購(gòu)法》及其相關(guān)配套制度，不同政府采購(gòu)方式下的政府采購(gòu)程序不盡相同（參見(jiàn)圖3）。

從供應(yīng)商邀請(qǐng)方式看，公開(kāi)招標(biāo)、框架協(xié)議是通過(guò)公告的方式邀請(qǐng)非特定供應(yīng)商；邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)通過(guò)資格預(yù)審、書(shū)面推薦、隨機(jī)抽取的方式邀請(qǐng)符合資格條件的供應(yīng)商；競(jìng)爭(zhēng)性磋商兼具了公告、書(shū)面推薦、隨機(jī)抽取的邀請(qǐng)方式；單一來(lái)源通過(guò)唯一性論證意見(jiàn)和公示確定供應(yīng)商。

從采購(gòu)周期看，公開(kāi)招標(biāo)、框架協(xié)議最低期限為20日；邀請(qǐng)招標(biāo)最低期限為20日以及資格預(yù)審公告期限5個(gè)工作日；競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)最低期限為3個(gè)工作日；競(jìng)爭(zhēng)性磋商最低期限為10日；單一來(lái)源公示期限為5個(gè)工作日。本文中的最低期限是指自招標(biāo)文件/征集文件/談判文件/詢(xún)價(jià)通知書(shū)/磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交投標(biāo)文件/響應(yīng)文件截止之日止。

從供應(yīng)商最低數(shù)量看，除框架協(xié)議和競(jìng)爭(zhēng)性磋商中的“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目”“因藝術(shù)品采購(gòu)、專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的”兩種規(guī)定情形外，在其他采購(gòu)方式中，若符合資格條件供應(yīng)商不足3家，均須終止并重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

從評(píng)審方法看，公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)可以選擇最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法，框架協(xié)議為價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法，競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)為報(bào)價(jià)最低成交原則，競(jìng)爭(zhēng)性磋商為綜合評(píng)分法，單一來(lái)源為商定合理的成交價(jià)格并保證質(zhì)量。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法、報(bào)價(jià)最低成交原則和價(jià)格優(yōu)先法與綜合評(píng)分法、質(zhì)量?jī)?yōu)先法的差別在于，在滿足全部實(shí)質(zhì)性要求的基礎(chǔ)上，前者按照?qǐng)?bào)價(jià)最低定標(biāo)，后者按照評(píng)審因素或質(zhì)量因素打分最高定標(biāo)。

可以看出，《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式下的采購(gòu)程序，除單一來(lái)源外，評(píng)審方法為綜合評(píng)分法的采購(gòu)方式，采購(gòu)周期較長(zhǎng)，而采購(gòu)周期較短的采購(gòu)方式，只能按照?qǐng)?bào)價(jià)最低原則定標(biāo)，并且符合資格條件供應(yīng)商最低數(shù)量均為3家。后確立的競(jìng)爭(zhēng)性磋商和框架協(xié)議采購(gòu)方式在符合資格條件的供應(yīng)商最低數(shù)量方面實(shí)現(xiàn)了突破，從3家調(diào)整為2家，評(píng)審方法也更加注重技術(shù)水平、產(chǎn)品配置、售后服務(wù)、履約能力、服務(wù)經(jīng)驗(yàn)等價(jià)格外的因素?？傮w看，政府采購(gòu)程序兼顧采購(gòu)周期和采購(gòu)結(jié)果是政府采購(gòu)制度發(fā)展的趨勢(shì)走向。

（二）政府采購(gòu)程序之重構(gòu)——交易程序的簡(jiǎn)化

征求意見(jiàn)稿打破了《政府采購(gòu)法》對(duì)每種采購(gòu)方式分別規(guī)定邀請(qǐng)方式、最低期限、供應(yīng)商最低數(shù)量、評(píng)審方法等的制度架構(gòu)，采取了“一般規(guī)定”的方式進(jìn)行統(tǒng)一說(shuō)明（參見(jiàn)圖4）。

從政府采購(gòu)總體程序看，將政府采購(gòu)程序劃分為公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和有限競(jìng)爭(zhēng)。其劃分依據(jù)：一是受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、確需使用不可替代的專(zhuān)利或者專(zhuān)有技術(shù)等限制，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)；二是競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量過(guò)多。

從供應(yīng)商邀請(qǐng)方式看，公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)采取公告的形式邀請(qǐng)不特定供應(yīng)商，有限競(jìng)爭(zhēng)則采取資格預(yù)審或資格預(yù)審后隨機(jī)抽取的方式邀請(qǐng)供應(yīng)商。

從采購(gòu)周期看，征求意見(jiàn)稿賦予了采購(gòu)人根據(jù)項(xiàng)目復(fù)雜程度和供應(yīng)商備標(biāo)時(shí)間合理設(shè)定等標(biāo)期的權(quán)利，一般為20日，符合特殊情形，最低為10日。詢(xún)價(jià)方式依然為3個(gè)工作日。

從供應(yīng)商最低數(shù)量看，除單一來(lái)源外，符合資格條件供應(yīng)商最低數(shù)量仍為3家。但同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了更大突破——在采購(gòu)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、采購(gòu)程序符合規(guī)定的情況下，公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)后，符合資格條件供應(yīng)商最低數(shù)量為1家。

從評(píng)審方法看，沿用了最低評(píng)審價(jià)法、綜合評(píng)分法、最優(yōu)質(zhì)量法，并且明確招標(biāo)方式一般采用最低評(píng)審價(jià)法，競(jìng)爭(zhēng)性談判一般采用綜合評(píng)分法。

征求意見(jiàn)稿通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)程序制度架構(gòu)的調(diào)整，賦予了采購(gòu)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、需求內(nèi)容合理確定采購(gòu)方式、選擇采購(gòu)程序、設(shè)定采購(gòu)周期的權(quán)利，并且普遍使用“一般采用”“可以采用”的表述方式，彰顯了制度從“剛性”到“柔性”、從“程序法”到“實(shí)體法”的轉(zhuǎn)變，有助于形成高效的政府采購(gòu)交易機(jī)制。