國務院國資委發(fā)布2022年規(guī)章制定工作計劃，將新制定中央企業(yè)合規(guī)管理暫行辦法

# 企業(yè)策劃 2022-04-30 11:26 來源：

4月18日，國務院國資委官網(wǎng)發(fā)布《國務院國資委2022年規(guī)章制定工作計劃》。

根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》，現(xiàn)將國務院國資委2022年規(guī)章制定工作計劃公布如下：

一、新制定項目

中央企業(yè)合規(guī)管理暫行辦法

二、修訂項目

1.中央企業(yè)法律糾紛案件管理辦法

2.中央企業(yè)發(fā)展規(guī)劃管理辦法

3.中央企業(yè)節(jié)能環(huán)保監(jiān)督管理辦法

4.中央企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法

《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》（征求意見稿）

與《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》

的對照解讀及對國企的啟示

中央企業(yè)如何加強合規(guī)管理，提升合規(guī)管理水平，將有章可循。4月1日，國務院國資委公布《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法（公開征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）。

《辦法》對中央企業(yè)合規(guī)管理提出新要求，包括更高的合規(guī)義務、更大范圍的國資委監(jiān)管職責、更明確的合規(guī)管理崗位職責、更細的合規(guī)管理運行和保障機制以及建立合規(guī)信息管理系統(tǒng)等，這些新要求也適用于地方國資委指導所出資企業(yè)加強合規(guī)管理體系建設，將對地方國資委及其市屬國有企業(yè)合規(guī)管理體系建設提供更明確的方向和更實操的指引，助力我國國有企業(yè)合規(guī)建設的長足發(fā)展。

鑒于《辦法》提出的新要求也適用于地方國資委指導所出資企業(yè)加強合規(guī)管理體系建設，本文將《辦法》的適用對象和啟示對象統(tǒng)一表述為“國有企業(yè)”。本文將從《辦法》對國資委和國有企業(yè)提出新要求和《辦法》對國有企業(yè)合規(guī)體系建設的啟示兩方面展開論述。雖然《辦法》現(xiàn)在還是個征求意見稿，將來可能會有改動，但在這個征求意見稿階段認真解讀《辦法》，有助于國有企業(yè)提前考慮《辦法》中的具體要求，并在搭建合規(guī)體系的過程中進行參考，幫助國有企業(yè)搭建合規(guī)體系和并使之在將來符合《辦法》的具體要求。

1、對國資委和國有企業(yè)提出新要求

國有企業(yè)在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領域占據(jù)支配地位，是國民經(jīng)濟的重要支柱。與《指引》相比，《辦法》更加注重國企合規(guī)安排的落地執(zhí)行，也對國企合規(guī)管理提出了許多新要求。

一、提出更高的合規(guī)義務要求

《辦法》第3條規(guī)定，“本辦法所稱合規(guī)，是指中央企業(yè)及其員工的經(jīng)營管理行為符合法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和國際條約、規(guī)則、標準，以及企業(yè)章程、規(guī)章制度等要求”，首次將黨內(nèi)法規(guī)納入合規(guī)義務的來源，對國企合規(guī)管理提出了新要求。從實踐角度理解，企業(yè)合規(guī)有三個層次：第一層，符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定等強制性要求；第二層，符合行業(yè)標準、規(guī)章制度、章程等自愿性承諾；第三層，符合商業(yè)道德、公序良俗?！掇k法》將“黨內(nèi)法規(guī)”納入合規(guī)范疇，應屬第一層的合規(guī)范疇的要求，不僅意味著黨內(nèi)法規(guī)成為合規(guī)管理的新義務來源，也對國企合規(guī)管理體系運行帶來更大的挑戰(zhàn)。

《辦法》第3條的規(guī)定延續(xù)了“大合規(guī)”的思想，將企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度歸納進合規(guī)概念，并調(diào)整條文語序，先規(guī)定外部規(guī)定再規(guī)定內(nèi)部規(guī)定，使概念的邏輯更加清晰。合規(guī)概念中新增黨內(nèi)法規(guī)，體現(xiàn)國企合規(guī)管理應堅定正確的政治方向，堅持黨的領導。

二、國資委合規(guī)監(jiān)管職責范圍擴大

《辦法》第4條規(guī)定，“國資委負責指導監(jiān)督中央企業(yè)合規(guī)管理工作，并對合規(guī)管理體系建設情況開展評價”，相較于《指引》，對國資委履職要求新增了對所屬國企合規(guī)管理體系建設情況進行評價。這要求國資委的合規(guī)監(jiān)管應落到實處，依據(jù)法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和國際條約、規(guī)則、標準，以及企業(yè)章程、規(guī)章制度等要求，對國企在合規(guī)管理工作中存在的問題、國企合規(guī)管理機制落地情況、國企合規(guī)管理的工作方向等進行評價。

三、“三道防線”明確各崗位職責

《辦法》以合規(guī)管理“三道防線”為依據(jù)劃分合規(guī)組織和職責，合規(guī)組織架構(gòu)更清晰。有兩點突出的要求：

第一，明確第一責任人職責?！掇k法》第9條規(guī)定，“企業(yè)主要負責人作為推進法治建設的第一責任人，應當切實履行依法合規(guī)經(jīng)營重要組織者、推動者和實踐者職責，積極推動合規(guī)管理各項工作”，該規(guī)定貫徹了《關(guān)于進一步深化法治央企建設的意見》提出的要著力健全領導責任體系的要求，是國企合規(guī)管理工作開展過程中的重要保障。同時，該規(guī)定對國企的公司治理方面提出明確的領導責任制要求，是權(quán)責法定的表現(xiàn)。

第二，明確紀檢監(jiān)察、巡視等部門承擔第三道防線的職能。目前實務中，只有審計部門是明確的，紀檢監(jiān)察巡視沒有融入合規(guī)管理工作，經(jīng)調(diào)整，合規(guī)管理的職責分工將更加清晰和細化。

《辦法》將《指引》中原本劃分較不明確的牽頭部門、業(yè)務部門、監(jiān)察、審計、法律、內(nèi)控、風險管理、安全生產(chǎn)、質(zhì)量環(huán)保等相關(guān)部門的合規(guī)職責，以“三道防線”為邏輯順序重新調(diào)整，分別明確業(yè)務部門履行“第一道防線”主體職責、合規(guī)管理牽頭部門履行“第二道防線”的牽頭職責、紀檢監(jiān)察機構(gòu)、審計、巡視等部門履行“第三道防線”的監(jiān)督職責，為企業(yè)合規(guī)組織架構(gòu)設計和分工提供更加明確的指引。

四、細化合規(guī)管理運行和保障機制要求

《辦法》重新調(diào)整了《指引》中合規(guī)管理運行和保障機制相關(guān)章節(jié)，在理順邏輯關(guān)系的同時大幅增加了實踐操作的細化規(guī)定，對可能涉及的問題進行了補充。例如，在企業(yè)的合規(guī)運行機制方面，《辦法》第24條明確了合法合規(guī)性審查機制作為經(jīng)營管理行為的必經(jīng)前置程序，同時強調(diào)合規(guī)管理牽頭部門有權(quán)對嚴重違反法律法規(guī)或企業(yè)規(guī)章制度的行為實行一票否決。該要求表明，國資委非常重視企業(yè)經(jīng)營管理行為的前端合規(guī)風險把控，尤其是在規(guī)章制度制定、重大事項決策、重要合同簽訂、重大項目投資運營等方面，合規(guī)管理牽頭部門可以直接否定嚴重違規(guī)的項目。

五、明確要求建立合規(guī)管理信息系統(tǒng)

《辦法》第七章明確要求企業(yè)要加快建立合規(guī)管理信息系統(tǒng)，運用信息化手段將合規(guī)要求嵌入業(yè)務流程，強化過程管控，針對重點領域、關(guān)鍵節(jié)點進行實時動態(tài)監(jiān)測，實現(xiàn)合規(guī)風險即時預警，對違規(guī)行為主動截停。提出要加快推動合規(guī)管理信息系統(tǒng)與本企業(yè)其他管理信息系統(tǒng)、國資委國資監(jiān)管信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)基本數(shù)據(jù)共通共享。信息化建設是助力企業(yè)合規(guī)管理的重要手段，也是數(shù)字時代企業(yè)合規(guī)的新要求。

《辦法》細化了《指引》第24條關(guān)于強化合規(guī)管理信息化建設的要求，進一步對信息化建設的功能設置、嵌入流程、加強互聯(lián)互通和動態(tài)監(jiān)測等方面提出要求，表明國資委重視信息化建設在國企合規(guī)管理中發(fā)揮的作用。

2、對國有企業(yè)合規(guī)管理體系建設的啟示

《辦法》不僅對國企提出了合規(guī)管理新要求，也為國企搭建合規(guī)管理體系提供了更強的實操性指引。但從實踐角度，對于國資委和國企來說，《辦法》更多的是提供原則性、框架性的指導與要求，要達到《辦法》的要求，仍需要結(jié)合國內(nèi)外合規(guī)管理最佳實踐的方法論落地。企業(yè)應當根據(jù)行業(yè)特點和經(jīng)營管理模式搭建針對性的合規(guī)管理體系。而一個行之有效的合規(guī)管理體系搭建，離不開高層參與，風險評估，合理的制度和程序，培訓與溝通，監(jiān)督、審計和響應五大維度，這五大維度也符合中國標準化研究院制定的GB/T 35770-202X《合規(guī)管理體系要求及使用指南》（征求意見稿）（ISO 37301標準的本地化）的要求。具體而言：

一、高層參與

成功的企業(yè)合規(guī)計劃應建立在高層完全公開認可支持的堅實基礎上，例如高層明確可見的合規(guī)承諾。缺乏高層參與的企業(yè)合規(guī)計劃容易落為一紙空文?！掇k法》第二章規(guī)定黨委（黨組）發(fā)揮把方向、管大局、促落實的領導作用，董事會充分發(fā)揮定戰(zhàn)略、作決策、防風險職能，經(jīng)理層切實履行謀經(jīng)營、抓落實、強管理職能，同時還規(guī)定第一責任人、合規(guī)委員會、首席合規(guī)官等角色的合規(guī)管理職責，這種自上而下的合規(guī)組織架構(gòu)能夠使企業(yè)形成上下連貫的合規(guī)管理系統(tǒng)，確保企業(yè)管理層及時識別合規(guī)風險并采取應對措施。

對于推動高層參與在企業(yè)合規(guī)管理中落地，企業(yè)是否考慮既要符合《辦法》要求，也要達到國際最佳實踐？例如，黨委（黨組）、董事會、第一責任人、合規(guī)委員會、首席合規(guī)官等高層管理層人員在言行的合規(guī)性、向員工傳達的合規(guī)態(tài)度、如何處理業(yè)務或收入與合規(guī)風險的關(guān)系等方面的合規(guī)承諾，以及中高級管理人員（如，經(jīng)理層）的合規(guī)行動與承諾。除了合規(guī)承諾，企業(yè)還需確保合規(guī)組織的權(quán)威和地位，合規(guī)職能的獨立性（向董事會直接匯報的權(quán)力、匯報頻率等），以及設計明確的合規(guī)組織匯報線等。

二、風險評估

企業(yè)需定期或不定期地對經(jīng)營活動中存在的合規(guī)風險進行識別與評估，從而了解企業(yè)的最高風險是什么，需在何處向前推進。風險評估旨在使企業(yè)全面了解整體合規(guī)義務，然后確定高風險領域，以便企業(yè)可以優(yōu)先安排資源以首先解決高風險領域。《辦法》第12條、第22條和第23條分別規(guī)定了關(guān)于風險評估的要求、合規(guī)風險識別預警和合規(guī)風險應對的要求?！掇k法》提供了原則性的要求，具體如何做，從實操角度提供一些簡要建議供大家參考。

首先，企業(yè)評估合規(guī)風險需考慮以下因素：① 根據(jù)企業(yè)的規(guī)模、目標、市場環(huán)境及風險狀況確定合規(guī)風險評估的標準和合規(guī)風險管理的優(yōu)先級；② 合規(guī)風險意識、資源配置、職責權(quán)限、過程監(jiān)控、獎懲機制、執(zhí)行者能力要求、內(nèi)部制度審查、第三方專業(yè)機構(gòu)審查結(jié)果；③ 違規(guī)或可能造成違規(guī)的原因、來源、發(fā)生的可能性、后果的嚴重性等。其次，企業(yè)基于風險發(fā)生的可能性（概率）評分標準和風險發(fā)生影響度評分標準，對合規(guī)風險進行評估定級。最后，企業(yè)對識別出的合規(guī)風險，結(jié)合風險事件發(fā)生可能性的高低、影響程度的大小及風險水平高低等因素，將合規(guī)風險按等級排序。并在合規(guī)管理風險排序和分級的基礎上，根據(jù)合規(guī)管理需要，進一步確定需要重點關(guān)注和優(yōu)先應對的合規(guī)管理風險，以及確定后續(xù)的合規(guī)管理措施及完善合規(guī)管理體系。綜合以上合規(guī)風險評估過程，企業(yè)可出具合規(guī)風險評估報告，內(nèi)容包括風險評估實施概況、合規(guī)風險基本評價、原因機制、可能的損失、處置建議和應對措施等。

三、合理的制度和程序

《辦法》此次調(diào)整的重點之一在于明確了合規(guī)管理制度的框架體系和細化補充了合規(guī)管理運行和保障機制的實操規(guī)定，例如以“三道防線”為基礎調(diào)整合規(guī)組織架構(gòu)和職責，強化重點領域合規(guī)風險防范，強調(diào)在涉外業(yè)務領域制定專項合規(guī)管理指南等?！掇k法》這部分的調(diào)整對企業(yè)的啟發(fā)是：企業(yè)需重視合規(guī)管理的制度和程序設計與落實，它是企業(yè)合規(guī)管理的核心，是企業(yè)所有員工履行合規(guī)職責的基本要求。

具體如何落地，主要分為以下四方面：（1）企業(yè)行為準則，這是企業(yè)經(jīng)營管理和文化建設的綱領性文件，包括企業(yè)愿景、使命、核心價值觀、合規(guī)方針、社會責任等方面；（2）企業(yè)合規(guī)管理制度，這是企業(yè)合規(guī)部門進行合規(guī)管理的程序性規(guī)章制度，包括合規(guī)組織制度、合規(guī)風險管理流程、合規(guī)審查流程、違規(guī)舉報、調(diào)查與處置流程、合規(guī)報告程序等方面；（3）職能部門管理規(guī)章，企業(yè)不同的職能部門涉及到不同的合規(guī)規(guī)范的執(zhí)行與遵守，例如，管理、財務、人事行政、法務、內(nèi)控等部門均有相對應的合規(guī)規(guī)范；（4）業(yè)務合規(guī)流程，企業(yè)各業(yè)務條線會涉及不同領域的合規(guī)規(guī)范，例如，網(wǎng)絡與數(shù)據(jù)安全保護合規(guī)、反壟斷合規(guī)、出口管制與制裁合規(guī)、反腐敗和反商業(yè)賄賂合規(guī)、反洗錢合規(guī)、知識產(chǎn)權(quán)與商業(yè)秘密合規(guī)、環(huán)境與安全合規(guī)、海關(guān)關(guān)務合規(guī)、產(chǎn)品合規(guī)、人事勞動合規(guī)、企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)等領域。對于專業(yè)性較強的領域，往往需要企業(yè)合規(guī)部門與業(yè)務部門合作制定和修改相關(guān)的業(yè)務合規(guī)流程。

四、培訓與溝通

《辦法》第六章專章規(guī)定央企應當重視合規(guī)文化建設，通過領導專題學習、法治宣傳教育和合規(guī)培訓的方式來塑造合規(guī)文化。在具體落實《辦法》關(guān)于合規(guī)培訓的要求方面，企業(yè)可以考慮定期組織與企業(yè)合規(guī)風險相適應的培訓，設計培訓的形式與內(nèi)容，確保培訓的有效性。例如，線上、線下培訓中員工是否有途徑提問？如何處理未能通過全部或部分測試的員工？是否檢測培訓的效果？通過設計良好的制度化、常態(tài)化合規(guī)培訓機制，企業(yè)能夠確保員工及時了解最新的法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度等方面內(nèi)容。

另外，《辦法》第35條提到“中央企業(yè)應當鼓勵員工提出改進合規(guī)管理的意見和建議，對于作出重要貢獻的可以給予獎勵”，鼓勵員工參與企業(yè)合規(guī)管理，可以幫助企業(yè)形成良好的合規(guī)文化。在設計溝通程序方面，企業(yè)可以考慮是否有暢通的溝通渠道、是否可以就改進合規(guī)管理的意見和建議進行持續(xù)性的溝通、中高層管理人員是否對員工提出改進合規(guī)管理的意見和建議給予反饋等方面。

五、監(jiān)督、審計和響應

《辦法》第14條規(guī)定了紀檢監(jiān)察機構(gòu)和審計、巡視等部門在職權(quán)范圍內(nèi)履行“第三道防線”的監(jiān)督職責，包括對企業(yè)經(jīng)營管理行為進行監(jiān)督，為違規(guī)行為提出整改意見，對合規(guī)管理工作開展全面檢查或?qū)ｍ棛z查、對企業(yè)和相關(guān)部門整改落實情況進行監(jiān)督檢查、在職責范圍內(nèi)對違規(guī)事件進行調(diào)查，并結(jié)合違規(guī)事實、造成損失等追究相關(guān)部門和人員責任等。在實踐中，企業(yè)需關(guān)注員工是否遵守合規(guī)管理制度，即使高層合規(guī)承諾已傳達到位，各節(jié)點的控制措施也落實到位，但企業(yè)仍然需要持續(xù)關(guān)注員工是否遵守合規(guī)制度。

具體落實方面，企業(yè)可以考慮：（1）在監(jiān)督方面，紀檢監(jiān)察機構(gòu)和審計、巡視等部門實時審查和檢測企業(yè)經(jīng)營管理行為中合規(guī)制度的運行情況，以確保出現(xiàn)違規(guī)行為時可以迅速做出響應進行補救。監(jiān)督的主要目標是定期識別和解決合規(guī)制度在落實過程中出現(xiàn)的差距問題。（2）在審計方面，企業(yè)的審計部門在特定時間范圍內(nèi)針對特定業(yè)務組成部分、地區(qū)或市場部門，以發(fā)現(xiàn)和/或評估某些特定風險，特別是財務記錄中的風險。（3）在響應方面，紀檢監(jiān)察機構(gòu)和審計、巡視等監(jiān)督部門可以在出現(xiàn)違規(guī)行為后迅速解決問題。企業(yè)可以考慮采用適當?shù)臅r間指標來確保調(diào)查響應，確保接到相關(guān)人員舉報后，在第一時間予以立案調(diào)查，并在適當時，利用調(diào)查結(jié)果有針對性地改進合規(guī)管理體系。僅僅通過監(jiān)督和審計來識別合規(guī)問題是不夠的，為了實現(xiàn)有效的合規(guī)管理，企業(yè)還需及時響應并解決問題。

2022年4月1日國務院國資委發(fā)布《辦法》的公開征求意見稿，體現(xiàn)了在2018年發(fā)布《指引》之后，經(jīng)過三年多國有企業(yè)大規(guī)模的合規(guī)管理實踐，國務院國資委對央企合規(guī)管理的新思路、新要求。合規(guī)管理系體建設也是國有企業(yè)改革的重要組成部分。近年來，各地國企在《指引》的基礎上開始搭建起合規(guī)管理體系，《辦法》的合規(guī)思路實際在各地國資委和市屬國有企業(yè)的合規(guī)實踐中有不少體現(xiàn)，《辦法》的新要求也將對國有企業(yè)未來的合規(guī)建設工作提供更明確的方向和更實操的指引，助力國有企業(yè)合規(guī)建設的長足發(fā)展。