本文作者周丹，單位系中央軍委后勤保障部采購服務中心。文章發(fā)表在《中國政府采購》雜志2022年第12期。
編者按
本文作者對強化采購人責任管理提出了明確權力義務、樹立結果導向、集中監(jiān)管資源等建議。
一、當前政府采購決策鏈現狀分析
（一）政府采購主要流程與職責分工
根據我國政府采購相關法規(guī)，政府采購，指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！吨腥A人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）明確，政府采購包括以下主要流程：（1）采購人編制上報采購計劃；（2）財務部門審核預算批復下達采購計劃；（3）采購管理部門審核匯總采購計劃后向集中采購機構下達采購任務；（4）集中采購機構編制采購文件、發(fā)布招標信息，隨機確定評審專家，按程序組織開標評標、確認評審結果、發(fā)布結果公告、確定預中標供應商；（5）采購人與中標供應商簽訂采購合同。
政府采購活動參與者主要包括五類：作為采購需求主體的采購人、對采購計劃進行審批管理的采購管理單位、負責采購過程具體實施的采購機構、參與采購評標的評審專家和參與投標的供應商。
（二）當前采購決策鏈形成的背景分析
政府采購改革之初，各方關注的重點是采購人的采購自主權過大、采購過于分散、缺乏有效監(jiān)督等，所以在改革過程中，保證采購人基本權利的同時，不斷引入多方監(jiān)管力量，不斷增加采購實施環(huán)節(jié)，不斷轉移確定成交結果的主體，目的是將采購項目徹底納入監(jiān)督體系，接受政府采購監(jiān)督管理部門的管理。這個過程中，先是引入采購管理部門統(tǒng)一監(jiān)管采購人，接著引入采購代理機構代為行使采購單位合同賦予權責任，再引入評審專家作為評審主體，最終形成采購機構約束采購人、評審專家約束采購機構、采購管理部門統(tǒng)領整個采購過程的采購決策鏈。這種互相牽制、互聯監(jiān)督的機制，雖然限制了采購人的自主權，但同時也帶來了參與者眾多、采購流程繁瑣、決策過程復雜等新的難題。
二、政府采購各環(huán)節(jié)面臨的兩難困境
政府采購本身是一項為實現公共目標而組織的，敏感性強、復雜程度高的采購過程，目前政府采購涉及的范圍、環(huán)節(jié)和主體較多，導致政府采購實施過程中，各個環(huán)節(jié)都受到不同程度的制約，決策行為面臨各種干擾，很難達到平衡，對工作正常推進，實現最終目標造成很大阻礙。主要困難產生在以下幾個環(huán)節(jié)。
一是預算編制環(huán)節(jié)。采購人編制提報采購預算面臨兩難境地：如果預算過高容易造成中標金額虛高導致國家財產損失，預算編制過低會降低供應商投標積極性與參與度，容易造成投標企業(yè)數量不足無法開標或評審環(huán)節(jié)流標廢標等問題，無法順利完成采購工作。雖然采購預算由財務部門審核把關，但審核過程很可能流于形式，而由采購人最終承擔風險。
二是采購需求環(huán)節(jié)。采購人提報采購需求，同樣面臨兩難境地：如果設置指標過細，容易被懷疑有傾向性、排他性資格條件和技術參數，排除競爭對手指向特定供應商，導致無法形成公平競爭，被質疑投訴直至采購失?。蝗绻笜诉^于寬泛、不明確，需求模糊不清，又不利于采購質量，容易買到劣質產品。采購機構審核采購人的采購需求時，處于弱勢地位，往往偏向于按照采購人的技術參數執(zhí)行；一旦采購機構處于強勢地位，雙方往往陷入爭執(zhí)，影響采購執(zhí)行。
三是信息公開環(huán)節(jié)。政府采購監(jiān)管部門多，各方的監(jiān)管重點不一致，而且有可能存在沖突，采購機構很難全面把握和全部滿足各種監(jiān)管部門的要求。比如，政府采購難免有敏感的項目，一些部門關注公開、公正，另一些部門關注其安全保密。信息不公開，存在廉政風險，可能妨礙公開競爭，增加采購成本；信息公開，雖然可以得到充分競爭并獲得質優(yōu)價廉的產品，但即使信息去敏，也可能存在泄密的風險。
四是資格條件設置環(huán)節(jié)。采購機構設置供應商資格條件，是采購項目中最敏感、引起爭議最多的環(huán)節(jié)：資格條件寬了，供應商良莠不齊，容易產生惡性競爭，導致低價低質的產品中標，無法達到采購人的要求；資格條件窄了，有限供應商競爭，產品和服務質量相對更有保障，但容易遭到質疑投訴或出現流標廢標等問題。
五是專家評審環(huán)節(jié)。引入專家是政府采購設計理想化的集中表現，設計初衷是專家與采購項目無關，能夠實現公正無私評審。實際效果是，評審專家擁有較大自由裁量權，一方面可能“敷衍了事”，出現隨意廢、隨意評的現象，或者受專家本身的水平限制和責任心的影響，評標結果不盡如人意。另一方面，項目信息很難完全保密，一旦信息泄露，專家很難避免打“關系分”“人情分”，而且有些領域評審專家數量少，專家與供應商之間或與其他專家之間往往存在利害關系，導致評審不公正。
六是質檢驗收環(huán)節(jié)。對采購人而言，質檢驗收環(huán)節(jié)是“燙手山芋”：驗收把關緊了，可能被采購管理部門或監(jiān)管部門認為是對采購結果不滿意，故意刁難供應商；驗收把關松了，被認為是照顧關系走過場，出現質量問題也難逃干系。
三、還權采購人是破解矛盾的根本路徑
透過現象看本質，上述矛盾是過度分散和限制采購主體權力的結果——合同授予權是政府采購各類主體的最終權力，也是政府采購的核心矛盾，所有的制度設計和監(jiān)管措施都為了防止合同授予權濫用。幾十年來，政府采購為了約束權、防止尋租，不斷分解、讓渡合同授予權，延長決策鏈，對制度設計者來說，這是不得已而為之。雖然這些制度和監(jiān)管產生了約束和威懾力，但過長的決策鏈和過多的參與者，一方面導致采購人的初衷越來越被忽視，結果越來越偏離目標，甚至于中標成交不是優(yōu)中選優(yōu)，而是隨機性事件，另一方面尋租者反而能更好地隱蔽在鏈條之中或之外，違規(guī)獲利又不必擔責。所以，還權采購人是回歸采購本質，也是讓各類政府采購從業(yè)人員不再左右為難的返璞歸真之路。
四、強化采購人責任管理的建議
還權采購人不是徹底放任自流，相關業(yè)務主管部門可以在以下幾個方面做好采購人的權力管理工作。
（一）明確權力義務，確保權責一致
堅持“誰采購、誰負責”的原則，充分強化采購人主體責任，從具體操作層面將采購人的職責權限逐項明確和落實。從“管程序”到“管責任”，明確每個環(huán)節(jié)的具體責任人，形成分工明確相互制約的良性采購環(huán)境。通過賦權采購人自主選擇采購方式、評審專家和評審方法等，將更多的權利歸還采購人，同時讓其承擔相應的義務與職責，不僅能讓采購人獲取更大權力達成采購目的，也讓采購人全部行為有章可循，處于正確的活動軌道。
（二）樹立結果導向，引導物有所值
樹立以結果導向的政府采購原則，實現政府采購管理從“注重程序控制”轉為“強調結果滿意”，確保采購結果物有所值。同時，采購機構在促進采購人主體責任落實的工作中，應充分發(fā)揮采購樞紐的職能作用和專業(yè)優(yōu)勢，為采購人做好服務工作，協助采購人解決疑難問題，助力采購人主體責任落實到位，確保采購項目順利實施。
（三）集中監(jiān)管資源，聚焦監(jiān)管對象
一是進一步精簡審核事項、減少審批手續(xù)、簡化流程設置，監(jiān)管重心由“事前事中”轉向“事后”。二是壓實采購人主體責任，建立結果導向的追責體系，推動形成各盡其職、各負其責的監(jiān)管格局。三是加強信息技術支撐，推動政府采購全流程電子化采購，打造新的政府采購智慧監(jiān)管平臺，做到政府采購活動全過程有記錄、有痕跡、可追溯、可跟蹤，實現對政府采購活動全過程的動態(tài)監(jiān)管。
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