框架協(xié)議采購方式在政府采購實踐中的應(yīng)用重點

# 招標信息 2022-12-16 09:55 來源：《招標采購管理》2022年第7期

2022年3月1日，《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行。《辦法》主要適用于多頻次、小額度采購，旨在規(guī)范此類采購活動，并提高政府采購項目績效。文章結(jié)合采購實踐，圍繞框架協(xié)議采購十方面應(yīng)用重點對《辦法》的主要內(nèi)容進行了解讀，并從采購代理機構(gòu)的角度，指出了框架協(xié)議采購對其提升專業(yè)服務(wù)能力、打造核心競爭力的作用與意義。

一、框架協(xié)議采購管理制度出臺背景

國際上，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會在2011年7月1日審議通過的《公共采購示范法》，體現(xiàn)了不少政府采購新觀念，并增加了政府采購新手段?？蚣軈f(xié)議采購作為一種新的政府采購方式，在《公共采購示范法》中以新增的專章呈現(xiàn)，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會以較大篇幅對其作出專門規(guī)定。同時，框架協(xié)議采購在世界銀行、世界貿(mào)易組織、美國和歐盟等的采購中都有相關(guān)實踐經(jīng)驗。

在我國，2004年9月，財政部印發(fā)的《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(財政部令第18號)規(guī)定，協(xié)議供貨采購和定點供應(yīng)商必須通過公開招標方式予以確定，并明確協(xié)議供貨和定點采購工作的具體實施管理辦法由財政部另行規(guī)定。

2017年10月施行的修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(財政部令第87號)明確，不再將協(xié)議供貨和定點采購納入其規(guī)范范圍。

2020年1月，財政部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實〈深化政府采購制度改革方案〉的實施意見》，提出要適時制定出臺政府采購框架協(xié)議管理辦法。

2021年1月，財政部印發(fā)《關(guān)于開展政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的通知》(財辦庫〔2021〕14號)，決定對部分地區(qū)存在的采購人通過入圍等方式設(shè)置的、作為參加政府采購活動資格條件的各類備選庫、名錄庫、資格庫（以下簡稱三庫）等供應(yīng)商庫進行清理。在其后開展的專項清理中，由于各地對“三庫”的理解程度和清理尺度不一，導(dǎo)致“三庫” 清理中出現(xiàn)了一些“誤傷”。廣大采購人迫切希望國家早日出臺相關(guān)制度，將多頻次、小額度采購納入法治化軌道。

2021年 12月31日，財政部部務(wù)會議審議通過《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱《辦法》），并自2022年3月1日起施行。《辦法》明確了框架協(xié)議采購方式的管理制度，希望從根本上系統(tǒng)性解決相關(guān)問題，構(gòu)筑長效機制。

二、框架協(xié)議采購應(yīng)用重點

1.框架協(xié)議采購與框架協(xié)議

框架協(xié)議采購是指集中采購機構(gòu)或者主管預(yù)算單位對技術(shù)、服務(wù)等標準明確、統(tǒng)一且需要多次重復(fù)采購的貨物和服務(wù)，通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議，采購人或服務(wù)對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應(yīng)商并訂立采購合同的采購方式。框架協(xié)議采購包括封閉式和開放式兩種,封閉式是框架協(xié)議采購的主要方式。

與框架協(xié)議采購是一種采購方式不同，框架協(xié)議是指第一階段確定入圍供應(yīng)商后訂立的協(xié)議，其在法律上是合同的同義詞，是對買賣合同雙方的權(quán)利和義務(wù)作出明確、具體和肯定的約定，是一種契約。

基于此，對于《辦法》中提到的框架協(xié)議采購和框架協(xié)議，招標采購從業(yè)人員應(yīng)認真閱讀原文，明確其定義，掌握其內(nèi)涵，避免概念混淆。

2.多頻次、小額度

《辦法》第一條就明確了框架協(xié)議采購的適用范圍，即多頻次、小額度采購活動，并在第三條中對三種適用情形作出具體規(guī)定。

（1）集中采購目錄以內(nèi)品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，屬于小額零星采購的

該條款明確了采用框架協(xié)議的前提是小額零星采購，批量集中采購、數(shù)額大的項目不可采用框架協(xié)議。為避免框架協(xié)議的濫用，在實踐操作中需要對是否屬于“小額零星”進行明確認定。集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件的采購，仍應(yīng)由集中采購機構(gòu)實施。

（2）集中采購目錄以外，采購限額標準以上，本部門、本系統(tǒng)行政管理所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務(wù)，屬于小額零星采購的

該條款是針對前期財政部在清理違規(guī)設(shè)置“三庫”時，發(fā)現(xiàn)在法律、評估、會計、審計等咨詢服務(wù)項目中問題比較突出，因此專門將這幾類服務(wù)中的小額零星采購納入了適用范圍。需要注意的是，此類服務(wù)項目應(yīng)限制適用，對于主管預(yù)算單位能夠歸集需求形成單一項目采購，通過簽訂時間、地點、數(shù)量不確定的采購合同滿足需求的，不能采用框架協(xié)議采購方式。

（3）集中采購目錄以外，采購限額標準以上，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對象提供服務(wù)的政府購買服務(wù)項目，需要確定2家以上供應(yīng)商由服務(wù)對象自主選擇的

該條款是針對自采他用的政府購買服務(wù)項目，如政府部門向有資格消費某一特定公共服務(wù)的個體或組織發(fā)放購買憑單，給予服務(wù)對象充分選擇權(quán)的服務(wù)項目，新冠肺炎疫情期間政府為鼓勵消費、推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)而向市民發(fā)放的消費券即屬于此類。集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，采用框架協(xié)議采購的，由集中采購機構(gòu)負責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議。集中采購目錄以外品目采用框架協(xié)議采購的，由主管預(yù)算單位負責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議。

3.兩階段

在采購程序上，框架協(xié)議采購具有明顯的兩階段特征。其中，第一階段為公開征集程序，由征集人（包括集中采購機構(gòu)、主管預(yù)算單位和采購代理機構(gòu)）通過公開征集程序，確定入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議。對于公開征集程序，《辦法》第九條和第十條規(guī)定，封閉式框架協(xié)議按照政府采購公開招標的規(guī)定執(zhí)行，開放式框架協(xié)議按《辦法》規(guī)定執(zhí)行。第二階段為在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定成交供應(yīng)商并訂立采購合同，由采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則。

4.批準備案、需求調(diào)查

《辦法》第八條規(guī)定，主管預(yù)算單位采用框架協(xié)議采購的，應(yīng)當在采購活動開始前將采購方案報本級財政部門備案。此外，其他預(yù)算單位確有需要采用框架協(xié)議采購的，還須經(jīng)其主管預(yù)算單位批準。同時，《辦法》第十一條規(guī)定，集中采購機構(gòu)或者主管預(yù)算單位應(yīng)當確定框架協(xié)議采購需求?？蚣軈f(xié)議采購需求在框架協(xié)議有效期內(nèi)不得變動。

不難看出，框架協(xié)議采購參照了《政府采購非招標采購方式管理辦法》中針對非招標采購方式的批準制，即主管預(yù)算單位以外的其他預(yù)算單位確有需要的，由其主管預(yù)算單位批準。

在“放管服”改革的大背景下，對框架協(xié)議采購實行事前審核備案管理，是由框架協(xié)議采購自身的特點決定的，一方面是防止框架協(xié)議采購方式被濫用，另一方面是確?？蚣軈f(xié)議采購方案的科學(xué)性，進一步提高采購績效。

5.框架協(xié)議與采購合同

框架協(xié)議、采購合同作為契約的不同形式在框架協(xié)議采購中多次出現(xiàn)，但兩者并非一回事，其根本區(qū)別如下：

一是訂立階段?？蚣軈f(xié)議在第一階段訂立，而采購合同在第二階段訂立。

二是訂立時間和資格。由于框架協(xié)議采購兩階段的屬性，框架協(xié)議是征集人與入圍供應(yīng)商分別簽訂，即在入圍通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，每個入圍供應(yīng)商均獲得簽訂框架協(xié)議的資格；而采購合同是采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則后，與明確的某一個或某幾個成交供應(yīng)商單獨簽訂。

三是有效期?！掇k法》第十五條規(guī)定，集中采購機構(gòu)或者主管預(yù)算單位應(yīng)當根據(jù)工作需要和采購標的市場供應(yīng)及價格變化情況，科學(xué)合理確定框架協(xié)議期限。貨物項目框架協(xié)議有效期一般不超過1年，服務(wù)項目框架協(xié)議有效期一般不超過2年。

由此可見，框架協(xié)議有效期在框架協(xié)議采購前就已確定，而合同的有效期則要根據(jù)項目實施情況與供應(yīng)商進行約定。筆者認為，框架協(xié)議有效期對于采購合同簽訂時間有約束力，即只要在框架協(xié)議有效期內(nèi)，征集人都可以和供應(yīng)商在框架協(xié)議采購范圍內(nèi)簽訂采購合同。

6.廠家授權(quán)、資格條件

《辦法》第十八條規(guī)定，貨物項目框架協(xié)議的入圍供應(yīng)商應(yīng)當為入圍產(chǎn)品生產(chǎn)廠家或者生產(chǎn)廠家唯一授權(quán)供應(yīng)商。

《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第十七條明令禁止將“生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇”。

對于廠家授權(quán)和資格條件，有兩點需要注意。首先，上述兩規(guī)定并無沖突。87號令與《辦法》同為政府采購部門規(guī)章，二者的法律位階一樣，但適用于不同的采購方式。雖然《辦法》明確，封閉式框架協(xié)議的公開征集程序按照政府采購公開招標的規(guī)定執(zhí)行，但同時也明確“本辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。其次，從實踐來看，上述兩個規(guī)定對生產(chǎn)廠家授權(quán)具有不同要求，符合各自的實際需要。貨物項目框架協(xié)議采購，標的項目多而雜，標的與多名授權(quán)供應(yīng)商的混合極易造成項目確定成交供應(yīng)商、后期項目履行工作的多種問題。而單一項目招標，這方面的矛盾并不突出，禁止將生產(chǎn)廠家授權(quán)等作為資格條件，更有利于優(yōu)化營商環(huán)境，促進充分競爭。封閉式框架協(xié)議下，貨物項目每個采購包只能用一個產(chǎn)品進行響應(yīng)，但為優(yōu)化營商環(huán)境，保證一家或多家代理商的業(yè)務(wù)量，《辦法》也規(guī)定，入圍供應(yīng)商可以委托一家或者多家代理商，按照框架協(xié)議約定接受采購人合同授予，并履行采購合同。入圍供應(yīng)商應(yīng)當在框架協(xié)議中提供委托協(xié)議和委托的代理商名單。

7.采購評審方法（適用于封閉式框架協(xié)議）

《辦法》明確封閉式框架協(xié)議采購評審方法包括價格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法。

價格優(yōu)先法是封閉式框架協(xié)議采購選擇入圍供應(yīng)商的主要方法。如果產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)標準明確、統(tǒng)一，就可以在滿足這些要求的基礎(chǔ)上，只圍繞價格開展競爭，這是國際通行的競爭方法，也是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利于明確產(chǎn)品的需求標準。如硒鼓等使用量大的復(fù)印、打印儀器耗材就有明確的標準，采用價格競爭既保障了基本功能和質(zhì)量，也有效控制了高價問題。使用價格優(yōu)先法時，要注意結(jié)合實際需要，細分領(lǐng)域和質(zhì)量等次，合理確定需求標準。

質(zhì)量優(yōu)先法在適用范圍方面有嚴格限制，僅適用于兩類項目：一類是有政府定價或者政府指導(dǎo)價但無法競價的項目；另一類是對性能等質(zhì)量有特別要求的儀器設(shè)備，如一些檢測設(shè)備，包括量具量儀、航空儀表、氣象海洋儀器等儀器儀表元器件，主要是為了滿足科研需要，鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用，可以在一定限度內(nèi)減少對價格因素的考慮。使用質(zhì)量優(yōu)先法應(yīng)當在需求調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合需求標準，科學(xué)確定最高限制單價和質(zhì)量競爭因素，由政府定價、政府指導(dǎo)價的項目，以及對質(zhì)量有特別要求的檢測、實驗等儀器設(shè)備，可以采用質(zhì)量優(yōu)先法，其他項目應(yīng)采用價格優(yōu)先法。

8.淘汰率（適用于封閉式框架協(xié)議）

根據(jù)《辦法》第二十七條的規(guī)定，封閉式框架協(xié)議采購必須有一定的淘汰率。

確定第一階段入圍供應(yīng)商時，提交響應(yīng)文件和符合資格條件、實質(zhì)性要求的供應(yīng)商應(yīng)當均不少于2家，淘汰比例一般不得低于20%(采用質(zhì)量優(yōu)先法的，淘汰比例不得低于40%)，且至少淘汰一家供應(yīng)商。

實踐中，除了單一來源、公開招標轉(zhuǎn)競爭性談判等少數(shù)情形外，要求實質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商不得少于3家，往往造成多次采購失敗的尷尬局面，《辦法》有效解決了這一難題。作為極端情況，只要提交響應(yīng)文件和符合資格條件、實質(zhì)性要求的供應(yīng)商數(shù)量達到2家，就可以繼續(xù)評審，按照淘汰不少于20%，淘汰一家，一家入圍也是可以的。

但是，對于淘汰供應(yīng)商是從提交文件的供應(yīng)商中淘汰，還是從實質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商中淘汰，《辦法》并沒有交代清楚，尚待進一步研究和驗證。

9.采購合同授予（適用于封閉式框架協(xié)議）

《辦法》對封閉式框架協(xié)議采購合同授予明確了三種方式，即直接選定、二次競價和順序輪候。其中，直接選定是主要方式；二次競價適用于采用價格優(yōu)先法的項目；順序輪候適用于服務(wù)類項目。對于采用后兩種方式確定成交供應(yīng)商的，還應(yīng)發(fā)布成交結(jié)果公告。

10.權(quán)利救濟機制

在以往的政府采購項目協(xié)議供貨、定點采購中，經(jīng)常出現(xiàn)價格倒掛的情況，其初衷是為了引入競爭，從而能夠以合理最低價采購到貨物，可一旦價格隨著市場變化明顯降低，協(xié)議、定點采購價格便會高于市場價。對于這一問題，框架協(xié)議采購給出了相應(yīng)的解決方式，即可以更低的價格向非入圍供應(yīng)商采購相同貨物，如入圍供應(yīng)商不同意將價格降至非入圍供應(yīng)商所報的價格以下，可以將合同授予非入圍供應(yīng)商。這一規(guī)定體現(xiàn)了《辦法》的開放性和充分競爭性，更加注重采購的效率和效益優(yōu)先。采購項目適用上述規(guī)定的，征集人應(yīng)當在征集文件中載明并在框架協(xié)議中予以約定。

三、框架協(xié)議采購對于采購代理機構(gòu)的作用與意義

1.提高系統(tǒng)建設(shè)水平，打造核心競爭力

《辦法》第七條規(guī)定，框架協(xié)議采購應(yīng)當實行電子化采購。

如果執(zhí)行框架協(xié)議采購，采購代理機構(gòu)首先要做好電子采購系統(tǒng)準備工作，主要功能包括征集公告和征集文件發(fā)布、供應(yīng)商響應(yīng)文件提交、響應(yīng)文件開啟、入圍評審、成交結(jié)果公告、入圍信息告知、征集文件和入圍信息展示、二次競價的開展、入圍供應(yīng)商輪候順序?qū)崟r展示、二次競價和順序輪候單筆成交結(jié)果公告發(fā)布、用戶反饋和評價等。

新形勢下，采購代理機構(gòu)應(yīng)與時俱進，積極利用電子化平臺擴大業(yè)務(wù)量，進一步提高采購效率，為主管預(yù)算單位和供應(yīng)商提供便利。

2.提升專業(yè)服務(wù)能力，實現(xiàn)服務(wù)創(chuàng)新力

一是進一步實現(xiàn)“滿足采購人和服務(wù)對象實際需要”的主旨。在框架協(xié)議的約束下，采購人和服務(wù)對象在合適的價格下可以購買到更加符合實際需求的貨物或服務(wù)。采購代理機構(gòu)應(yīng)充分考慮使用人的應(yīng)用場景，保證對方能夠在入圍商品中選擇到符合實際需要的標的。

二是通過采購需求平衡好入圍階段競爭與成交階段產(chǎn)品豐富度。入圍階段競爭與成交階段產(chǎn)品豐富度互相掣肘，需要通過采購需求找到較合理的平衡點。

三是確定技術(shù)需求標準，科學(xué)分包。設(shè)置技術(shù)、服務(wù)需求要考慮全面，避免造成使用人與入圍供應(yīng)商在確定成交供應(yīng)商階段互相扯皮等情況。

四是部分品目需考慮全生命周期成本和履約變量。采購代理機構(gòu)在設(shè)置耗材或配件的價格權(quán)重時，應(yīng)充分考慮供應(yīng)商響應(yīng)情況，避免出現(xiàn)耗材或配件價格畸高和畸低。

3.強化服務(wù)增值效益，體現(xiàn)咨詢行動力

《辦法》第十六條規(guī)定，建立用戶反饋和評價機制，接受采購人和服務(wù)對象對入圍供應(yīng)商履行框架協(xié)議和采購合同情況的反饋與評價，并將用戶反饋和評價情況向采購人和服務(wù)對象公開，作為第二階段直接選定成交供應(yīng)商的參考。

相對采用其他采購方式的政府采購項目，框架協(xié)議采購除了常規(guī)的編制文件、發(fā)布公告等工作外，還要求履行對入圍供應(yīng)商產(chǎn)品升級換代審核、建立用戶反饋和評價機制等。這是因為，對于評價機制，政府部門尚未出臺評價標準。此外，采購代理機構(gòu)進行科學(xué)、客觀的評價，需要建立一個強大且專業(yè)的團隊。

4.規(guī)范招標采購流程，嚴肅法規(guī)約束力

在采購活動中，在嚴格執(zhí)行《辦法》規(guī)定的同時，對于政府采購法律體系中涉及的相關(guān)規(guī)定，也應(yīng)該嚴格遵守，如公告發(fā)布媒介、專家抽取、評審、質(zhì)疑投訴等。而質(zhì)疑投訴作為政府采購中供應(yīng)商的一種救濟途徑，在框架協(xié)議采購中也得到了充分體現(xiàn)。需要指出的是，框架協(xié)議采購環(huán)節(jié)多、流程長、供應(yīng)商多，導(dǎo)致質(zhì)疑投訴的事項也會相應(yīng)增多，因為根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》(財政部令第94號)的規(guī)定，每個參加框架協(xié)議采購活動的供應(yīng)商，均可依法享有提出質(zhì)疑和投訴的權(quán)利，所以對代理機構(gòu)來說，要在采購的各個階段保持嚴謹細致，力求合法合規(guī)、規(guī)范操作，保證采購活動高效率、高質(zhì)量實施。

作者及作者單位：張艷，江蘇博事達律師事務(wù)所；黃嘉玲、湯雯雯，江蘇省招標中心有限公司

來源：《招標采購管理》2022年第7期