框架協(xié)議采購方式在政府采購實踐中的應用重點

# 招標信息 2022-12-16 09:55 來源：《招標采購管理》2022年第7期

2022年3月1日，《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行?！掇k法》主要適用于多頻次、小額度采購，旨在規(guī)范此類采購活動，并提高政府采購項目績效。文章結(jié)合采購實踐，圍繞框架協(xié)議采購十方面應用重點對《辦法》的主要內(nèi)容進行了解讀，并從采購代理機構(gòu)的角度，指出了框架協(xié)議采購對其提升專業(yè)服務能力、打造核心競爭力的作用與意義。

一、框架協(xié)議采購管理制度出臺背景

國際上，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會在2011年7月1日審議通過的《公共采購示范法》，體現(xiàn)了不少政府采購新觀念，并增加了政府采購新手段。框架協(xié)議采購作為一種新的政府采購方式，在《公共采購示范法》中以新增的專章呈現(xiàn)，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會以較大篇幅對其作出專門規(guī)定。同時，框架協(xié)議采購在世界銀行、世界貿(mào)易組織、美國和歐盟等的采購中都有相關(guān)實踐經(jīng)驗。

在我國，2004年9月，財政部印發(fā)的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第18號)規(guī)定，協(xié)議供貨采購和定點供應商必須通過公開招標方式予以確定，并明確協(xié)議供貨和定點采購工作的具體實施管理辦法由財政部另行規(guī)定。

2017年10月施行的修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)明確，不再將協(xié)議供貨和定點采購納入其規(guī)范范圍。

2020年1月，財政部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實〈深化政府采購制度改革方案〉的實施意見》，提出要適時制定出臺政府采購框架協(xié)議管理辦法。

2021年1月，財政部印發(fā)《關(guān)于開展政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的通知》(財辦庫〔2021〕14號)，決定對部分地區(qū)存在的采購人通過入圍等方式設置的、作為參加政府采購活動資格條件的各類備選庫、名錄庫、資格庫（以下簡稱三庫）等供應商庫進行清理。在其后開展的專項清理中，由于各地對“三庫”的理解程度和清理尺度不一，導致“三庫” 清理中出現(xiàn)了一些“誤傷”。廣大采購人迫切希望國家早日出臺相關(guān)制度，將多頻次、小額度采購納入法治化軌道。

2021年 12月31日，財政部部務會議審議通過《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱《辦法》），并自2022年3月1日起施行?！掇k法》明確了框架協(xié)議采購方式的管理制度，希望從根本上系統(tǒng)性解決相關(guān)問題，構(gòu)筑長效機制。

二、框架協(xié)議采購應用重點

1.框架協(xié)議采購與框架協(xié)議

框架協(xié)議采購是指集中采購機構(gòu)或者主管預算單位對技術(shù)、服務等標準明確、統(tǒng)一且需要多次重復采購的貨物和服務，通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應商并訂立框架協(xié)議，采購人或服務對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應商并訂立采購合同的采購方式?？蚣軈f(xié)議采購包括封閉式和開放式兩種,封閉式是框架協(xié)議采購的主要方式。

與框架協(xié)議采購是一種采購方式不同，框架協(xié)議是指第一階段確定入圍供應商后訂立的協(xié)議，其在法律上是合同的同義詞，是對買賣合同雙方的權(quán)利和義務作出明確、具體和肯定的約定，是一種契約。

基于此，對于《辦法》中提到的框架協(xié)議采購和框架協(xié)議，招標采購從業(yè)人員應認真閱讀原文，明確其定義，掌握其內(nèi)涵，避免概念混淆。

2.多頻次、小額度

《辦法》第一條就明確了框架協(xié)議采購的適用范圍，即多頻次、小額度采購活動，并在第三條中對三種適用情形作出具體規(guī)定。

（1）集中采購目錄以內(nèi)品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，屬于小額零星采購的

該條款明確了采用框架協(xié)議的前提是小額零星采購，批量集中采購、數(shù)額大的項目不可采用框架協(xié)議。為避免框架協(xié)議的濫用，在實踐操作中需要對是否屬于“小額零星”進行明確認定。集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件的采購，仍應由集中采購機構(gòu)實施。

（2）集中采購目錄以外，采購限額標準以上，本部門、本系統(tǒng)行政管理所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務，屬于小額零星采購的

該條款是針對前期財政部在清理違規(guī)設置“三庫”時，發(fā)現(xiàn)在法律、評估、會計、審計等咨詢服務項目中問題比較突出，因此專門將這幾類服務中的小額零星采購納入了適用范圍。需要注意的是，此類服務項目應限制適用，對于主管預算單位能夠歸集需求形成單一項目采購，通過簽訂時間、地點、數(shù)量不確定的采購合同滿足需求的，不能采用框架協(xié)議采購方式。

（3）集中采購目錄以外，采購限額標準以上，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目，需要確定2家以上供應商由服務對象自主選擇的

該條款是針對自采他用的政府購買服務項目，如政府部門向有資格消費某一特定公共服務的個體或組織發(fā)放購買憑單，給予服務對象充分選擇權(quán)的服務項目，新冠肺炎疫情期間政府為鼓勵消費、推動復工復產(chǎn)而向市民發(fā)放的消費券即屬于此類。集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，采用框架協(xié)議采購的，由集中采購機構(gòu)負責征集程序和訂立框架協(xié)議。集中采購目錄以外品目采用框架協(xié)議采購的，由主管預算單位負責征集程序和訂立框架協(xié)議。

3.兩階段

在采購程序上，框架協(xié)議采購具有明顯的兩階段特征。其中，第一階段為公開征集程序，由征集人（包括集中采購機構(gòu)、主管預算單位和采購代理機構(gòu)）通過公開征集程序，確定入圍供應商并訂立框架協(xié)議。對于公開征集程序，《辦法》第九條和第十條規(guī)定，封閉式框架協(xié)議按照政府采購公開招標的規(guī)定執(zhí)行，開放式框架協(xié)議按《辦法》規(guī)定執(zhí)行。第二階段為在入圍供應商范圍內(nèi)確定成交供應商并訂立采購合同，由采購人或者服務對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則。

4.批準備案、需求調(diào)查

《辦法》第八條規(guī)定，主管預算單位采用框架協(xié)議采購的，應當在采購活動開始前將采購方案報本級財政部門備案。此外，其他預算單位確有需要采用框架協(xié)議采購的，還須經(jīng)其主管預算單位批準。同時，《辦法》第十一條規(guī)定，集中采購機構(gòu)或者主管預算單位應當確定框架協(xié)議采購需求?？蚣軈f(xié)議采購需求在框架協(xié)議有效期內(nèi)不得變動。

不難看出，框架協(xié)議采購參照了《政府采購非招標采購方式管理辦法》中針對非招標采購方式的批準制，即主管預算單位以外的其他預算單位確有需要的，由其主管預算單位批準。

在“放管服”改革的大背景下，對框架協(xié)議采購實行事前審核備案管理，是由框架協(xié)議采購自身的特點決定的，一方面是防止框架協(xié)議采購方式被濫用，另一方面是確?？蚣軈f(xié)議采購方案的科學性，進一步提高采購績效。

5.框架協(xié)議與采購合同

框架協(xié)議、采購合同作為契約的不同形式在框架協(xié)議采購中多次出現(xiàn)，但兩者并非一回事，其根本區(qū)別如下：

一是訂立階段?？蚣軈f(xié)議在第一階段訂立，而采購合同在第二階段訂立。

二是訂立時間和資格。由于框架協(xié)議采購兩階段的屬性，框架協(xié)議是征集人與入圍供應商分別簽訂，即在入圍通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，每個入圍供應商均獲得簽訂框架協(xié)議的資格；而采購合同是采購人或者服務對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則后，與明確的某一個或某幾個成交供應商單獨簽訂。

三是有效期?！掇k法》第十五條規(guī)定，集中采購機構(gòu)或者主管預算單位應當根據(jù)工作需要和采購標的市場供應及價格變化情況，科學合理確定框架協(xié)議期限。貨物項目框架協(xié)議有效期一般不超過1年，服務項目框架協(xié)議有效期一般不超過2年。

由此可見，框架協(xié)議有效期在框架協(xié)議采購前就已確定，而合同的有效期則要根據(jù)項目實施情況與供應商進行約定。筆者認為，框架協(xié)議有效期對于采購合同簽訂時間有約束力，即只要在框架協(xié)議有效期內(nèi)，征集人都可以和供應商在框架協(xié)議采購范圍內(nèi)簽訂采購合同。

6.廠家授權(quán)、資格條件

《辦法》第十八條規(guī)定，貨物項目框架協(xié)議的入圍供應商應當為入圍產(chǎn)品生產(chǎn)廠家或者生產(chǎn)廠家唯一授權(quán)供應商。

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第十七條明令禁止將“生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇”。

對于廠家授權(quán)和資格條件，有兩點需要注意。首先，上述兩規(guī)定并無沖突。87號令與《辦法》同為政府采購部門規(guī)章，二者的法律位階一樣，但適用于不同的采購方式。雖然《辦法》明確，封閉式框架協(xié)議的公開征集程序按照政府采購公開招標的規(guī)定執(zhí)行，但同時也明確“本辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。其次，從實踐來看，上述兩個規(guī)定對生產(chǎn)廠家授權(quán)具有不同要求，符合各自的實際需要。貨物項目框架協(xié)議采購，標的項目多而雜，標的與多名授權(quán)供應商的混合極易造成項目確定成交供應商、后期項目履行工作的多種問題。而單一項目招標，這方面的矛盾并不突出，禁止將生產(chǎn)廠家授權(quán)等作為資格條件，更有利于優(yōu)化營商環(huán)境，促進充分競爭。封閉式框架協(xié)議下，貨物項目每個采購包只能用一個產(chǎn)品進行響應，但為優(yōu)化營商環(huán)境，保證一家或多家代理商的業(yè)務量，《辦法》也規(guī)定，入圍供應商可以委托一家或者多家代理商，按照框架協(xié)議約定接受采購人合同授予，并履行采購合同。入圍供應商應當在框架協(xié)議中提供委托協(xié)議和委托的代理商名單。

7.采購評審方法（適用于封閉式框架協(xié)議）

《辦法》明確封閉式框架協(xié)議采購評審方法包括價格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法。

價格優(yōu)先法是封閉式框架協(xié)議采購選擇入圍供應商的主要方法。如果產(chǎn)品的質(zhì)量和服務標準明確、統(tǒng)一，就可以在滿足這些要求的基礎上，只圍繞價格開展競爭，這是國際通行的競爭方法，也是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利于明確產(chǎn)品的需求標準。如硒鼓等使用量大的復印、打印儀器耗材就有明確的標準，采用價格競爭既保障了基本功能和質(zhì)量，也有效控制了高價問題。使用價格優(yōu)先法時，要注意結(jié)合實際需要，細分領域和質(zhì)量等次，合理確定需求標準。

質(zhì)量優(yōu)先法在適用范圍方面有嚴格限制，僅適用于兩類項目：一類是有政府定價或者政府指導價但無法競價的項目；另一類是對性能等質(zhì)量有特別要求的儀器設備，如一些檢測設備，包括量具量儀、航空儀表、氣象海洋儀器等儀器儀表元器件，主要是為了滿足科研需要，鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)品應用，可以在一定限度內(nèi)減少對價格因素的考慮。使用質(zhì)量優(yōu)先法應當在需求調(diào)查的基礎上，結(jié)合需求標準，科學確定最高限制單價和質(zhì)量競爭因素，由政府定價、政府指導價的項目，以及對質(zhì)量有特別要求的檢測、實驗等儀器設備，可以采用質(zhì)量優(yōu)先法，其他項目應采用價格優(yōu)先法。

8.淘汰率（適用于封閉式框架協(xié)議）

根據(jù)《辦法》第二十七條的規(guī)定，封閉式框架協(xié)議采購必須有一定的淘汰率。

確定第一階段入圍供應商時，提交響應文件和符合資格條件、實質(zhì)性要求的供應商應當均不少于2家，淘汰比例一般不得低于20%(采用質(zhì)量優(yōu)先法的，淘汰比例不得低于40%)，且至少淘汰一家供應商。

實踐中，除了單一來源、公開招標轉(zhuǎn)競爭性談判等少數(shù)情形外，要求實質(zhì)性響應的供應商不得少于3家，往往造成多次采購失敗的尷尬局面，《辦法》有效解決了這一難題。作為極端情況，只要提交響應文件和符合資格條件、實質(zhì)性要求的供應商數(shù)量達到2家，就可以繼續(xù)評審，按照淘汰不少于20%，淘汰一家，一家入圍也是可以的。

但是，對于淘汰供應商是從提交文件的供應商中淘汰，還是從實質(zhì)性響應的供應商中淘汰，《辦法》并沒有交代清楚，尚待進一步研究和驗證。

9.采購合同授予（適用于封閉式框架協(xié)議）

《辦法》對封閉式框架協(xié)議采購合同授予明確了三種方式，即直接選定、二次競價和順序輪候。其中，直接選定是主要方式；二次競價適用于采用價格優(yōu)先法的項目；順序輪候適用于服務類項目。對于采用后兩種方式確定成交供應商的，還應發(fā)布成交結(jié)果公告。

10.權(quán)利救濟機制

在以往的政府采購項目協(xié)議供貨、定點采購中，經(jīng)常出現(xiàn)價格倒掛的情況，其初衷是為了引入競爭，從而能夠以合理最低價采購到貨物，可一旦價格隨著市場變化明顯降低，協(xié)議、定點采購價格便會高于市場價。對于這一問題，框架協(xié)議采購給出了相應的解決方式，即可以更低的價格向非入圍供應商采購相同貨物，如入圍供應商不同意將價格降至非入圍供應商所報的價格以下，可以將合同授予非入圍供應商。這一規(guī)定體現(xiàn)了《辦法》的開放性和充分競爭性，更加注重采購的效率和效益優(yōu)先。采購項目適用上述規(guī)定的，征集人應當在征集文件中載明并在框架協(xié)議中予以約定。

三、框架協(xié)議采購對于采購代理機構(gòu)的作用與意義

1.提高系統(tǒng)建設水平，打造核心競爭力

《辦法》第七條規(guī)定，框架協(xié)議采購應當實行電子化采購。

如果執(zhí)行框架協(xié)議采購，采購代理機構(gòu)首先要做好電子采購系統(tǒng)準備工作，主要功能包括征集公告和征集文件發(fā)布、供應商響應文件提交、響應文件開啟、入圍評審、成交結(jié)果公告、入圍信息告知、征集文件和入圍信息展示、二次競價的開展、入圍供應商輪候順序?qū)崟r展示、二次競價和順序輪候單筆成交結(jié)果公告發(fā)布、用戶反饋和評價等。

新形勢下，采購代理機構(gòu)應與時俱進，積極利用電子化平臺擴大業(yè)務量，進一步提高采購效率，為主管預算單位和供應商提供便利。

2.提升專業(yè)服務能力，實現(xiàn)服務創(chuàng)新力

一是進一步實現(xiàn)“滿足采購人和服務對象實際需要”的主旨。在框架協(xié)議的約束下，采購人和服務對象在合適的價格下可以購買到更加符合實際需求的貨物或服務。采購代理機構(gòu)應充分考慮使用人的應用場景，保證對方能夠在入圍商品中選擇到符合實際需要的標的。

二是通過采購需求平衡好入圍階段競爭與成交階段產(chǎn)品豐富度。入圍階段競爭與成交階段產(chǎn)品豐富度互相掣肘，需要通過采購需求找到較合理的平衡點。

三是確定技術(shù)需求標準，科學分包。設置技術(shù)、服務需求要考慮全面，避免造成使用人與入圍供應商在確定成交供應商階段互相扯皮等情況。

四是部分品目需考慮全生命周期成本和履約變量。采購代理機構(gòu)在設置耗材或配件的價格權(quán)重時，應充分考慮供應商響應情況，避免出現(xiàn)耗材或配件價格畸高和畸低。

3.強化服務增值效益，體現(xiàn)咨詢行動力

《辦法》第十六條規(guī)定，建立用戶反饋和評價機制，接受采購人和服務對象對入圍供應商履行框架協(xié)議和采購合同情況的反饋與評價，并將用戶反饋和評價情況向采購人和服務對象公開，作為第二階段直接選定成交供應商的參考。

相對采用其他采購方式的政府采購項目，框架協(xié)議采購除了常規(guī)的編制文件、發(fā)布公告等工作外，還要求履行對入圍供應商產(chǎn)品升級換代審核、建立用戶反饋和評價機制等。這是因為，對于評價機制，政府部門尚未出臺評價標準。此外，采購代理機構(gòu)進行科學、客觀的評價，需要建立一個強大且專業(yè)的團隊。

4.規(guī)范招標采購流程，嚴肅法規(guī)約束力

在采購活動中，在嚴格執(zhí)行《辦法》規(guī)定的同時，對于政府采購法律體系中涉及的相關(guān)規(guī)定，也應該嚴格遵守，如公告發(fā)布媒介、專家抽取、評審、質(zhì)疑投訴等。而質(zhì)疑投訴作為政府采購中供應商的一種救濟途徑，在框架協(xié)議采購中也得到了充分體現(xiàn)。需要指出的是，框架協(xié)議采購環(huán)節(jié)多、流程長、供應商多，導致質(zhì)疑投訴的事項也會相應增多，因為根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》(財政部令第94號)的規(guī)定，每個參加框架協(xié)議采購活動的供應商，均可依法享有提出質(zhì)疑和投訴的權(quán)利，所以對代理機構(gòu)來說，要在采購的各個階段保持嚴謹細致，力求合法合規(guī)、規(guī)范操作，保證采購活動高效率、高質(zhì)量實施。

作者及作者單位：張艷，江蘇博事達律師事務所；黃嘉玲、湯雯雯，江蘇省招標中心有限公司

來源：《招標采購管理》2022年第7期