近日，財政部國庫司《關于政府采購工程項目有關法律適用問題的復函》（財庫便函〔2020〕385號）復函四川省財政廳時指出，工程招標限額標準以上，與建筑物和構筑物新建、改建、擴建項目無關的單獨的裝修、拆除、修繕項目，以及政府集中采購目錄以內或者政府采購工程限額標準以上、工程招標限額標準以下的政府采購工程項目，不屬于依法必須進行招標的項目，政府采購此類項目時，應當按照政府采購法實施條例第二十五條的規(guī)定，采用競爭性談判、競爭性磋商或者單一來源方式進行采購。

長期以來，《招標投標法》和《政府采購法》在適用范圍在一定程度上存在不協(xié)調的問題。因此，政府采購工程“兩法”如何適用成為了招標采購領域談論不休的話題。

《招標投標法》實施20年之久，財政部如今為何專門復函解釋“兩法”法律適用的問題？業(yè)界此問題的分析很多，不再贅述。本文從“兩法”歷史淵源、法律適用，并結合四川省政府采購工程政策等方面對政府采購工程項目“兩法”法律適用進行梳理，以期為招標采購工作者理解財庫便函〔2020〕385號復函，甚至在法律適用上提供思路和參考。

根據(jù)《招標投標法》第二條規(guī)定，我國境內進行招標投標活動適用招標投標法?！墩少彿ā返诙l規(guī)定，在我國境內進行的政府采購適用本法。其中，在采購主體即國家機關、事業(yè)單位和團體組織，資金來源即財政性資金和采購內容即集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務均滿足的情況下，才納入政府采購法的調整范圍。

由于《招標投標法》自2000年1月1日起施行在前，工程招投標已由《招標投標法》進行規(guī)范。2003年1月1日起施行的《政府采購法》規(guī)定，政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。

但是在法律實施過程中，由于“兩法”未統(tǒng)一“工程”的內涵，導致招標采購人適用法律錯誤、招標采購程序無效、引起法律糾紛的情況屢見不鮮。為此，先后施行的《招標投標法實施條例》、《政府采購法實施條例》將“工程”的定義進行統(tǒng)一，即：工程是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務。所以，財庫便函〔2020〕385號復函中所述的“與建筑物和構筑物新建、改建、擴建項目無關……”就是將“兩法”實施條例定義的“工程”之外的其他工程項目，納入政府采購調整范圍。

同時“兩法”實施條例明確規(guī)定，政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的適用招標投標法及其實施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及及其實施條例（《招標投標法實施條例》第八十三條和《政府采購法實施條例》第七條）。

至此，“兩法”原則上分歧基本解決，但是由于“兩法”各地實施的情況不同，在執(zhí)行過程中仍然存在理解上的偏差。

2006年四川省人民政府令第197號公布《四川省政府投資工程建設項目比選辦法》，在招標方式和政府采購方式之外，創(chuàng)新設置了項目比選制度。

《四川省發(fā)展和改革委員會、四川省監(jiān)察廳關于貫徹實施<四川省政府投資工程建設項目比選辦法>的通知》（川發(fā)改政策〔2006〕55號）關于比選制度的描述是，“比選是對招投標制度十分必要的補充和完善。對招標規(guī)模標準以下的政府投資項目加強監(jiān)管和規(guī)范是非常必要的，但要考慮項目實施的成本和監(jiān)管的成本。比選與招投標相比，程序相對簡化透明，又能節(jié)約時間和費用，并具有競爭性，既體現(xiàn)公平，又照顧了效率，也能做到有效監(jiān)管以及從源頭上預防和治理腐敗。是目前對規(guī)模標準以下的政府投資工程建設項目進行監(jiān)管較為適宜的一種方式，是我省政府投資項目監(jiān)管以及有限資源實行市場化配置的一項制度創(chuàng)新”。

此后，四川省內總投資額在3000萬元人民幣以下的項目且單項合同估算價達不到招標規(guī)模標準的項目均實行比選制度。毋庸諱言，在對“兩法”認知原來存在涇渭不分的情況下，相關部門和招標采購單位對“兩法”適用和理解更加吃力，導致法律適用問題上仍存在一定的障礙。

2019年11月22日，四川省人民政府令第336號決定廢止實施13年的《四川省政府投資工程建設項目比選辦法》。廢止理由是：“由于《四川省政府投資工程建設項目比選辦法》的基本內容已被上位法《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》《必須招標的工程項目規(guī)定》等相關法律法規(guī)覆蓋，已無繼續(xù)施行的必要”。

2020年6月8日，四川省財政廳《關于規(guī)范政府采購工程項目采購執(zhí)行管理有關事項的通知（征求意見稿）》公開征求意見，其中規(guī)定“政府采購工程依法采用招標方式采購的，按照招標投標法執(zhí)行；依法采用非招標方式采購的，按照政府采購法執(zhí)行，不得規(guī)避政府采購。”

2020年6月16日，財政部向四川省財政廳復函財庫便函〔2020〕385號文。次日，四川省財政廳印發(fā)《關于規(guī)范政府采購工程項目采購執(zhí)行管理有關事項的通知》（川財采〔2020〕67號）正式文件。

四川省政府采購工程政策的變化歷史，正是厘清“兩法”區(qū)別和聯(lián)系的過程。我們樂于看到，行政監(jiān)督部門就法律適用的問題多出文件、多處政策，以引導相關工作人員正確理解法律，規(guī)范招標采購活動。當然，川財采〔2020〕67號文規(guī)定的實施政府采購的工程項目原則上實行資格預審，并從資格預審合格供應商中隨機抽取3家以上供應商，向其發(fā)出采購文件是否與74號令沖突，又如何銜接適用等問題，有待細化。

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